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第五篇 優化格局 促進區域協調發展和城鎮化健康發展


  實施區域發展總體戰略和主體功能區戰略,構築區域經濟優勢互補、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區域發展格局,逐步實現不同區域基本公共服務均等化。堅持走中國特色城鎮化道路,科學制定城鎮化發展規劃,促進城鎮化健康發展。 

  第十八章 實施區域發展總體戰略

  充分發揮不同地區比較優勢,促進生産要素合理流動,深化區域合作,推進區域良性互動發展,逐步縮小區域發展差距。

  第一節 推進新一輪西部大開發

  堅持把深入實施西部大開發戰略放在區域發展總體戰略優先位置,給予特殊政策支持。加強基礎設施建設,擴大鐵路、公路、民航、水運網絡,建設一批骨幹水利工程和重點水利樞紐,加快推進油氣管道和主要輸電信道及聯網工程。加強生態環境保護,強化地質災害防治,推進重點生態功能區建設,繼續實施重點生態工程,構築國家生態安全屏障。發揮資源優勢,實施以市場為導向的優勢資源轉化戰略,在資源富集地區布局一批資源開發及深加工項目,建設國家重要能源、戰略資源接續地和産業集聚區,發展特色農業、旅遊等優勢産業。大力發展科技教育,增強自我發展能力。支持汶川等災區發展。堅持以線串點、以點帶面,推進重慶、成都、西安區域戰略合作,推動呼包鄂榆、廣西北部灣、成渝、黔中、滇中、藏中南、關中-天水、蘭州-西寧、寧夏沿黃、天山北坡等經濟區加快發展,培育新的經濟增長極。

  第二節 全面振興東北地區等老工業基地

  發揮産業和科技基礎較強的優勢,完善現代産業體系,推動裝備製造、原材料、汽車、農産品深加工等優勢産業升級,大力發展金融、物流、旅遊以及軟體和服務外包等服務業。深化國有企業改革,加快廠辦大集體改革和“債轉股”資産處置,大力發展非公有制經濟和中小企業。加快轉變農業發展方式,建設穩固的國家糧食戰略基地。着力保護好黑土地、濕地、森林和草原,推進大小興安嶺和長白山林區生態保護和經濟轉型。促進資源枯竭地區轉型發展,增強資源型城市可持續發展能力。統籌推進全國老工業基地調整改造。重點推進遼寧沿海經濟帶和瀋陽經濟區、長吉圖經濟區、哈大齊和牡綏地區等區域發展。

  第三節 大力促進中部地區崛起

  發揮承東啟西的區位優勢,壯大優勢産業,發展現代産業體系,鞏固提升全國重要糧食生産基地、能源原材料基地、現代裝備製造及高技術産業基地和綜合交通運輸樞紐地位。改善投資環境,有序承接東部地區和國際産業轉移。提高資源利用效率和循環經濟發展水平。加強大江大河大湖綜合治理。進一步細化和落實中部地區比照實施振興東北地區等老工業基地和西部大開發的有關政策。加快構建沿隴海、沿京廣、沿京九和沿長江中游經濟帶,促進人口和産業的集聚,加強與周邊城市群的對接和聯繫。重點推進太原城市群、皖江城市帶、鄱陽湖生態經濟區、中原經濟區、武漢城市圈、環長株潭城市群等區域發展。

  第四節 積極支持東部地區率先發展

  發揮東部地區對全國經濟發展的重要引領和支撐作用,在更高層次參與國際合作和競爭,在改革開放中先行先試,在轉變經濟發展方式、調整經濟結構和自主創新中走在全國前列。着力提高科技創新能力,加快國家創新型城市和區域創新平台建設。着力培育産業競爭新優勢,加快發展戰略性新興産業、現代服務業和先進製造業。着力推進體制機制創新,率先完善社會主義市場經濟體制。着力增強可持續發展能力,進一步提高能源、土地、海域等資源利用效率,加大環境污染治理力度,化解資源環境瓶頸制約。推進京津冀、長江三角洲、珠江三角洲地區區域經濟一體化發展,打造首都經濟圈,重點推進河北沿海地區、江蘇沿海地區、浙江舟山群島新區、海峽西岸經濟區、山東半島藍色經濟區等區域發展,建設海南國際旅遊島。

  第五節 加大對革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區扶持力度

  進一步加大扶持力度,加強基礎設施建設,強化生態保護和修復,提高公共服務水平,切實改善老少邊窮地區生産生活條件。繼續實施扶持革命老區發展的政策措施。貫徹落實扶持民族地區發展的政策,大力支持西藏、新疆和其它民族地區發展,扶持人口較少民族發展。深入推進興邊富民行動,陸地邊境地區享有西部開發政策,支持邊境貿易和民族特需品發展。在南疆地區、青藏高原東緣地區、武陵山區、烏蒙山區、滇西邊境山區、秦巴山-六盤山區以及中西部其它集中連片特殊困難地區,實施扶貧開發攻堅工程,加大以工代賑和易地扶貧搬遷力度。支持新疆生産建設兵團建設和發展。推進三峽等庫區後續發展。對老少邊窮地區中央安排的公益性建設項目,取消縣級並逐步減少市級配套資金。實行地區互助政策,開展多種形式對口支持。

  第十九章 實施主體功能區戰略

  按照全國經濟合理布局的要求,規範開發秩序,控制開發強度,形成高效、協調、可持續的國土空間開發格局。

  第一節 優化國土空間開發格局

  統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局,引導人口和經濟向適宜開發的區域集聚,保護農業和生態發展空間,促進人口、經濟與資源環境相協調。對人口密集、開發強度偏高、資源環境負荷過重的部分城市化地區要優化開發。對資源環境承載能力較強、集聚人口和經濟條件較好的城市化地區要重點開發。對具備較好的農業生産條件、以提供農産品為主體功能的農産品主産區,要着力保障農産品供給安全。對影響全局生態安全的重點生態功能區,要限制大規模、高強度的工業化城鎮化開發。對依法設立的各級各類自然文化資源保護區和其它需要特殊保護的區域要禁止開發。

圖表:專欄8 主體功能區發展方向 新華社發


  第二節 實施分類管理的區域政策

  基本形成適應主體功能區要求的法律法規和政策,完善利益補償機制。中央財政要逐年加大對農産品主産區、重點生態功能區特別是中西部重點生態功能區的轉移支付力度,增強基本公共服務和生態環境保護能力,省級財政要完善對下轉移支付政策。實行按主體功能區安排與按領域安排相結合的政府投資政策,按主體功能區安排的投資主要用於支持重點生態功能區和農産品主産區的發展,按領域安排的投資要符合各區域的主體功能定位和發展方向。修改完善現行産業指導目錄,明確不同主體功能區的鼓勵、限制和禁止類産業。實行差別化的土地管理政策,科學確定各類用地規模,嚴格土地用途管制。對不同主體功能區實行不同的污染物排放總量控制和環境標準。相應完善農業、人口、民族、應對氣候變化等政策。

  第三節 實行各有側重的績效評價

  在強化對各類地區提供基本公共服務、增強可持續發展能力等方面評價基礎上,按照不同區域的主體功能定位,實行差別化的評價考核。對優化開發的城市化地區,強化經濟結構、科技創新、資源利用、環境保護等的評價。對重點開發的城市化地區,綜合評價經濟增長、産業結構、質量效益、節能減排、環境保護和吸納人口等。對限制開發的農産品主産區和重點生態功能區,分別實行農業發展優先和生態保護優先的績效評價,不考核地區生産總值、工業等指標。對禁止開發的重點生態功能區,全面評價自然文化資源原真性和完整性保護情況。

  第四節 建立健全銜接協調機制

  發揮全國主體功能區規劃在國土空間開發方面的戰略性、基礎性和約束性作用。按照推進形成主體功能區的要求,完善區域規劃編制,做好專項規劃、重大項目布局與主體功能區規劃的銜接協調。推進市縣空間規劃工作,落實區域主體功能定位,明確功能區布局。研究制定各類主體功能區開發強度、環境容量等約束性指針並分解落實。完善覆蓋全國、統一協調、更新及時的國土空間動態監測管理系統,開展主體功能區建設的跟蹤評估。

  第二十章 積極穩妥推進城鎮化

  優化城市化布局和形態,加強城鎮化管理,不斷提升城鎮化的質量和水平。

  第一節 構建城市化戰略格局

  按照統籌規劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則,遵循城市發展客觀規律,以大城市為依託,以中小城市為重點,逐步形成輻射作用大的城市群,促進大中小城市和小城鎮協調發展。構建以陸橋信道、沿長江信道為兩條橫軸,以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸,以軸在線若干城市群為依託、其它城市化地區和城市為重要組成部分的城市化戰略格局,促進經濟增長和市場空間由東向西、由南向北拓展。

  在東部地區逐步打造更具國際競爭力的城市群,在中西部有條件的地區培育壯大若干城市群。科學規劃城市群內各城市功能定位和産業布局,緩解特大城市中心城區壓力,強化中小城市産業功能,增強小城鎮公共服務和居住功能,推進大中小城市基礎設施一體化建設和網絡化發展。積極挖掘現有中小城市發展潛力,優先發展區位優勢明顯、資源環境承載能力較強的中小城市。有重點地發展小城鎮,把有條件的東部地區中心鎮、中西部地區縣城和重要邊境口岸逐步發展成為中小城市。

  第二節 穩步推進農業轉移人口轉為城鎮居民

  把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進城鎮化的重要任務。充分尊重農民在進城或留鄉問題上的自主選擇權,切實保護農民承包地、宅基地等合法權益。堅持因地制宜、分步推進,把有穩定勞動關係並在城鎮居住一定年限的農民工及其家屬逐步轉為城鎮居民。特大城市要合理控制人口規模,大中城市要加強和改進人口管理,繼續發揮吸納外來人口的重要作用,中小城市和小城鎮要根據實際放寬落戶條件。鼓勵各地探索相關政策和辦法,合理確定農業轉移人口轉為城鎮居民的規模。

  對暫時不具備在城鎮落戶條件的農民工,要改善公共服務,加強權益保護。以流入地全日制公辦中小學為主,保證農民工隨遷子女平等接受義務教育,並做好與高中階段教育的銜接。將與企業建立穩定勞動關係的農民工納入城鎮職工基本養老和醫療保險。建立農民工基本培訓補貼制度,推進農民工培訓資金省級統籌。多渠道多形式改善農民工居住條件,鼓勵採取多種方式將符合條件的農民工納入城鎮住房保障體系。

  第三節 增強城鎮綜合承載能力

  堅持以人為本、節地節能、生態環保、安全實用、突出特色、保護文化和自然遺産的原則,科學編制城市規劃,健全城鎮建設標準,強化規劃約束力。合理確定城市開發邊界,規範新城新區建設,提高建成區人口密度,調整優化建設用地結構,防止特大城市面積過度擴張。預防和治理“城市病”。

  統籌地上地下市政公用設施建設,全面提升交通、通信、供電、供熱、供氣、供排水、污水垃圾處理等基礎設施水平,增強消防等防災能力。擴大城市綠化面積和公共活動空間,加快面向大眾的城鎮公共文化、體育設施建設。推進“城中村”和城鄉結合部改造。加強建築市場監管,規範建築市場秩序。深化城市建設投融資體制改革,發行市政項目建設債券。加強城市綜合管理。推動數字城市建設,提高信息化和精細化管理服務水平。注重文化傳承與保護,改善城市人文環境。


圖表:圖4 “兩橫三縱”城市化戰略格局 新華社發

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